1997/HEFT4: Mediation. Konfliktregelung durch Bürgerbeteiligung

In seiner aktuellen Analyse beleuchtet Achim Brunnengräber das Verhältnis von NGOs und Medien. Die diesjährige Sondergeneralversammlung der UN in New York anläßlich der Bewertung des fünfjährigen Rio-Prozesses hat die Grenzen des politischen Einflusses der NGOs deutlich gemacht. Die Analyse von Formen eines generalisierten Tausches, den NGOs und Medien vollziehen, gibt wichtige Hinweise auf interne Legitimitätsprobleme und externe Vermittlungsprobleme der NGOs . Das Wechselspiel von NGOs und Medien erschließt sich über die medialen Sprecherrollen des Advokaten, des Experten und des Helden. Untersucht werden die medialen Anforderungen an diese Sprecherrollen und die Konsequenzen der Anpassung an diese Anforderungen seitens der NGOs. Angesichts des begrenzten politischen Einflusses bleiben sie zwar auf professionelle Medienarbeit angewiesen, müssen aber die Fähigkeit der Protestmobilisierung und damit die Anforderungen an Prozesse der Binnenkommunikation in Bewegungsnetzwerken zukünftig stärker gewichten.

Thomas Saretzki erinnert in seinem einleitenden Beitrag zum Verhältnis von "Mediation, Bewegung und Demokratie" zunächst daran, daß die Einführung von neuen Konfliktregelungsverfahren (wie Mediation) in etablierten politischen Systemen in der Regel nicht konfliktfrei verläuft. In der Debatte um Mediation als `alternative´ Form der Konfliktvermittlung zeigen sich zwei grundlegende Konfliktlinien: Strittig ist nicht nur, ob das etablierte politisch-administrative System Leistungs- und Legitimationsdefizite aufweist, die ein Experimentieren mit neuen Verfahren der Konfliktregelung nötig erscheinen lassen. Strittig ist auch, wie solche Verfahren der `Alternative Dispute Resolution´ (ADR) in die bestehenden Systeme rechtlich und politisch-administrativ einzufügen sind.

Fragt man nach dem Verhältnis von Mediation und sozialen Bewegungen, dann lassen sich drei Perspektiven unterscheiden. Die emphatische Rede von ADR als Bewegung kann vor den Kriterien der Bewegungsforschung nicht bestehen. Die Interpretation von Mediation als Produkt von Bewegungen übersieht, daß es zunächst nicht die Bewegungen selbst, sondern unbeteiligte Dritte waren, die bei Konflikten zwischen Bürgerinitiativen bzw. Bewegungen und staatlichen Instanzen eine unabhängige Vermittlung in Mediationsverfahren vorgeschlagen haben. Mediation stellt heute eher einen Teil der `opportunity structure´ von Bewegungsakteuren dar, der diese vor eine Reihe von strategischen Dilemmata im Hinblick auf die Frage der Teilnahme oder Nicht-Teilnahme stellt.

Die Erwartung vieler ADR-Anhänger, ein Mehr an Mediation würde zugleich auch ein Mehr an Demokratie und Bürgerbeteiligung bedeuten, erweist sich bei näherer Betrachtung als Illusion. Wenn ADR-Verfahren wie Mediation in erster Linie als `Techniken´ oder `Instrumente´ sozialer Konfliktvermittlung zu verstehen sind, die etwa in den USA inzwischen als kommerziell verfügbare Dienstleistungen angeboten werden, dann können diese Instrumente vielmehr von verschiedenen Akteuren zu unterschiedlichen Zielen eingesetzt werden.

Angesichts der in den bisherigen Mediationsverfahren erreichten Verhandlungsergebnisse stellt sich für Umweltverbände und Bürgerinitiativen die Frage, ob mittlergestützte Verhandlungsverfahren für sie wirklich eine bessere Option darstellen als die herkömmliche Konfliktbearbeitung. Ralf Tils beschreibt in seinem Beitrag die bestehenden Chancen der Umweltmediation, macht aber zugleich auf erhebliche Risiken dieses Verfahrens für intermediäre Organisationen aufmerksam. Mit Hilfe von drei Konfliktparametern kann aus strategischer Perspektive der Umweltverbände und Bürgerinitiativen folgende These plausibel gemacht werden: Mediationsverfahren sind unter den Bedingungen wertbesetzter Konfliktthemen, einer günstigen politischen Gelegenheitsstruktur und hoher eigener Mobilisierungsfähigkeit den von Umweltakteuren bisher verfolgten Politikformen nicht überlegen.

Für ein Umdenken hinsichtlich der zukünftigen Funktion mittlergestützter diskursiver Verfahren in der Energie- und Umweltpolitik plädiert Reinhard Ueberhorst. Er wendet sich gegen die kanonisierte Auffassung in der community der Mediatoren und der Sozialwissenschaftler, daß grundsätzliche Wert- oder Ja/Nein-Entscheidungen für Vermittlungsverfahren ungeeignet seien. Der Autor formuliert neue Leistungsziele einer gelingenden Verständigung über kontroverse Rationalitäten für mittlergestützte diskursive Verfahren. Grundlage eines Wandels in energiepolitischen Fragen sind ein gesellschaftlicher Bewußtseinswandel und ein neuer Politikstil. Anzustreben ist die Etablierung kooperativer Politikformen mit verständigungsorientierten Leistungszielen innerhalb von Netzwerken wirtschaftlicher, politischer und wissenschaftlicher Akteure. Inwieweit derartige gesellschaftliche Akteurskonstellationen erreicht werden können, hängt davon ab, ob in der Gesellschaft ethisch-politische Verständigungspotentiale erfolgreich entwickelt und genutzt werden können. Ueberhorst verkennt keineswegs die Schwierigkeit, in mittlergestützten diskursiven Verfahren über Werte und normative Leitbilder zu verhandeln. Anstatt Wertkonflikte von vornherein auszublenden oder zu verdrängen, gilt es diese jedoch systematisch in den Blick zu nehmen und rational auszutragen. Wertkonflikte können zwar nur sehr langsam überwunden werden, doch das Potential mediatorischer Verfahren kann für eine Reinterpretation von Interessen und Wertebindungen systematisch genutzt werden.

Über eine spezielle Form der Mediation berichten Bernd Holznagel und Ulrich Ramsauer. Beide leiteten die 'Fachgesprächs-Moderation Überdeckelung BAB A7' 1995/96 in Hamburg. Das Besondere dieses im amerikanischen Sprachraum unter dem Begriff 'data-mediation' gefaßten Verfahrens liegt darin, daß die Verhandlungen ausschließlich auf der Vorlage einer bestimmten Datenbasis geführt werden. In dem von Holznagel/Ramsauer angeführten Fallbeispiel drehte es sich dabei um die Kostenfrage eines Autobahndeckel-Projekts im Zuge des Baus der vierten Elbtunnelröhre. Nachdem die Bürgerinitiativen das Gutachten einer Beratungsgesellschaft nicht akzeptierten, entschloß sich die Hamburger Baubehörde dazu, die Datenbasis in einem Moderationsverfahren klären zu lassen. Holznagen/Ramsauer bewerten das Verfahren als durchaus positiv. So konnte z.B. die für die politische Entscheidung wesentliche Datenbasis verbessert werden. Und dennoch: Obwohl die Verfahrensergebnisse in weiteren politischen Diskussionen verwendet wurden, nahm die Baubehörde in anderen Projektrealisierungen die Erfahrungen des beschriebenen Verfahrens nicht zum Anlaß, in Planungsprozessen eine partizipationsoffenere Strategie einzuschlagen.

Am Beispiel des Niedersächsischen Elbschlickforums schildern Hartwig Donner und Henning Zühlsdorff, wie es zu einem erfolgreichen Management von Umweltkonflikten kommen kann. Das Elbschlickforum setzte sich zusammen aus stimmberechtigten Vertretern verschiedener Interessengruppen und wurde von Interessenunbhängiegen moderiert. Ziel des Forums war es, eine Lösung in der Frage nach der Errichtung einer Deponie für Hafenschlick in Niedersachsen auszuarbeiten. Die Autoren bewerten das Forum als Erfolg: So konnten engagierte BürgerInnen kontinuierlich an dem Prozeß partizipieren, signalisierte 'die' Politik Bereitschaft, ein ergebnisoffenes Verfahren zuzulassen, wurde wissenschaftlicher Sachverstand produktiv in das Forum aufgenommen und schließlich fand die Moderation Akzeptanz bei allen beteiligten Interessengruppen.

Jens Dangschat deckt vielfältige Mängel an dem Prozeß einer arbeitsfähigen Umsetzung der Lokalen Agenda 21 in Hamburg auf. Dangschat sieht in der Agenda 21 eine Aufforderung zur Mediation, für deren Ausrichtung die Stadtverwaltungen und die lokale Politik Verantwortung tragen sollten. Er betrachtet drei Akteure auf unterschiedlichen Handlungsebenen: Die Hamburger Fachbehörden, die Bezirk und den Zukunftsrat Hamburg (Zusammenschluß von NGO's u.a.). Inhaltlich macht Dangschat bei allen drei Akteuren Defizite aus. Besonders kritikwürdig ist dabei das verkürzte Verständnis von einer 'nachhaltigen Entwicklung', wie sie in der Agenda 21 eingefordert wird: In den Diskussionen vermochten die Akteure den Schwerpunkt auf den Umweltschutz zu legen, doch blendeten sie dabei Fragen sozialer Gerechtigkeit und ökonomischer Beständigkeit beinahe gänzlich aus.

Die geringe Bereitschaft zu mediativer Arbeit hält Dangschat nicht nur für ein spezifisches Hamburger Phänomen. Zwar gab es auf kommunaler Ebene einen regeren Austausch zwischen Verwaltungen und den BürgerInnen - dies wurde auf Landesebene seitens verantwortlicher Politiker völlig blockiert - doch blieb dieser Prozeß auch hier hinter den Ansprüchen zurück. Auch die an den Zukunftsrat gerichteten hoffnungsfrohen Erwartungen könnten, aufgrund organisatorischer und inhaltlicher Mängel und Differenzen noch nicht erfüllt werden.