Was waren das noch für Zeiten, als die Umweltbewegung für Furore sorgte. Große Mobilisierungen und die "Ökos" als fest Größe im Straßenbild waren offensichtliche Anzeichen für die Stärke der Bewegung. Da bleibt heute das Resümee weit verhaltener. Immer wieder wird das Fehlen großer Umweltproteste konstatiert und radikaler Protest ist in den Augen vieler fast ausgestorben. Mit geradezu stoischer Ruhe werden die Szenarien der Klimakatastrophe aufgenommen und dann weitgehend ignoriert. Die Dynamik einer Bewegung, die vernachlässigte Themen auf die politische Tagesordnung setzt und Lösungen einfordert, scheint in weiter Ferne zu liegen. Die Umweltbewegung, so ein verbreiteter Eindruck, ist zu einem zahnlosen Tiger geworden.
Doch ist dies nur die eine Seite der Medaille. Systematische Betrachtungen lassen Zweifel aufkommen an dieser pessimistischen Sicht. So sind Umweltproteste keineswegs verschwunden (Rucht/Roose 2001, Rootes in diesem Heft). Der Widerstand gegen die Atommülltransporte schienen wie ein "Comeback der Umweltbewegung" (Kolb 1997). Die Mitgliederschaft der großen Umweltverbände ist in den 1990er Jahren nicht etwa geschrumpft, sondern deutlich angestiegen (Roose/Rucht in diesem Heft). Diese Befunde wecken zumindest Zweifel an den Krisendiagnosen. Die Betrachtung der zivilgesellschaftlichen Akteure im Umweltbereich in Deutschland erfordert ein differenziertes Bild.
Ein genauer Blick auf die Organisationen und Verbände der Umweltbewegung macht deutlich, dass sie keineswegs verschwunden sind. Vielmehr sind sie Teil der "normalen" Landschaft von Interessenvertretern geworden. Sie sind in Beratungsgremien vertreten und melden sich routenmäßig zu Wort, wenn es um die ökologische Beurteilung von Politik geht. Anders als in den frühen Jahren der Bewegung sind Proteste nicht mehr notwendige Bedingung, um öffentlich Gehör zu finden.[1] Gleichzeitig haben die Proteste vielfach ihr überraschendes, zum Teil auch skandalöses Moment verloren, womit die Schere zwischen öffentlichem Eindruck und wissenschaftlichem Befund der Protesthäufigkeit erklärt werden kann. Die VertreterInnen der Umweltbewegung sind von provokanten Herausforderern zu etablierten Herausforderern geworden.
Der Blick allein auf Umweltverbände und die Umweltbewegung reicht aber nicht aus, um die Dynamik der letzten Jahre zu erfassen. Eine Reihe weiterer Entwicklungen haben die politische Behandlung der Umweltprobleme grundlegend verändert. Es gilt, diese Gesamtdynamik von Diskursen und Akteuren der Umweltpolitik in den Blick zu nehmen. Erst eine solche Gesamtschau ermöglicht eine Einschätzung der politischen Bedeutung des Umweltthemas. In diesem Feld können dann die Umweltorganistionen und die Umweltbewegung in ihrer Rolle neu bewertet werden.
An dieser Stelle sollen zwei zentrale Dimensionen dieser Veränderungen aufgegriffen werden: die Entwicklungen einer Umweltdiskussion auf globaler Ebene mit der Ausstrahlung insbesondere der Konferenz von Rio de Janeiro 1992 und die Veränderungen der politischen Landschaft auf europäischer und nationaler Ebene.
1 Umwelt und die globale Dimension
Zu den wesentlichen Entwicklungen der letzten Jahre, die auch für die Umweltpolitik von entscheidender Bedeutung waren, gehört das Phänomen der Globalisierung. Dass Umweltprobleme in vielen Fällen über das Lokale hinausreichen und an nationalen Grenzen nicht halt machen, ist keine neue Erkenntnis. Doch mit der Konferenz von Rio de Janeiro 1992 ist die globale Ebene als Diskussionsforum und möglicher Regulationszusammenhang sichtbar und prominent geworden. Transnationale zivilgesellschaftliche Organisationen, die sich im Laufe der 1980er Jahre zahlreich gegründet haben (Princen/Finger 1994), schalten sich in die Diskussionsprozesse auf globaler Ebene ein oder versuchen es zumindest (Brunnengräber et al. 2001, Walk/Brunnengräber 2000, Walk in diesem Heft). Das Konzept der Global Governance als eines erdumspannenden Diskussionszusammenhangs, der unterschiedliche Akteure, wie nationale Regierungen, Wirtschaftsakteure, Zivilgesellschaft, einbindet, hat Hoffnung auf neue Einflusschancen für die etablierten Umweltverbände und hinzugekommene transnationale Organisationen und Netzwerke geweckt. Andererseits sind mit der Arbeit auf globaler Ebene neue Anforderungen an die Umweltakteure verbunden. Sie müssen Kooperationen zwischen lokaler und globaler Ebene leisten (Janett 1997, Walk 1997), sie müssen bei den internationalen Verhandlungen präsent sein und Kompetenz mobilisieren, um Einfluss geltend machen zu können. Nicht zuletzt drängt sich zehn Jahre nach der Konferenz von Rio und kurze Zeit nach der Nachfolgekonferenz in Johannisburg die Frage auf, was aus den Hoffnungen und frommen Wünschen der Global Governance geworden ist. Während die Debatte der letzten Jahren vor allem demokratietheoretisch-normativ dominiert war, ist die empirische und sehr schwierig zu behandelnde Frage nach den tatsächlichen Einflussmöglichkeiten insbesondere der NGOs noch viel zu wenig erforscht.
Die Konferenz von Rio hat neben dem Verhandlungsprozess auf globaler Ebene in zwei Richtungen für wesentliche Anstöße auf der nationalen Ebene gesorgt: durch die Intensivierung der Diskussion um das Konzept der Nachhaltigkeit und die Initiierung der Prozesse zur Lokalen Agenda 21.
Die Idee einer nachhaltigen Entwicklung aus dem Brundtland-Bericht (Brundtland 1987) ist zwar etwas älter, doch nach der Konferenz in Rio erlangte die Nachhaltigkeitsdiskussion eine neue Dynamik. Insbesondere im Umweltbereich wurde dieses Konzept einflussreich.[2] Diskurse sind nicht allein der Rahmen für die Thematisierung, sondern sie legen auch bestimmte thematische Verbindungen und politische Allianzen nahe.[3] Der Framing-Ansatz hatte in der Bewegungssoziologie die Möglichkeiten einer strategischen Nutzung in den Vordergrund gestellt (Benford/Hunt 1995, Gerhards 1992, Snow u.a. 1986). Doch selbst wenn strategische Einflussmöglichkeiten auf den Diskurs durch eine nationalen Bewegung in einer nationalen Öffentlichkeit in Ansätzen noch denkbar sein mögen, so wird gerade in der Verbindung von globalen Entwicklungen und der Adaption und Brechung dieser Entwicklungen auf nationaler Ebene deutlich, wie gering hier die direkten Steuerungsmöglichkeiten sind. Die Bewegungen sind gleichermaßen Akteure und Betroffene dieser Diskursveränderungen. Mit dem Nachhaltigkeitsdiskurs wurde ein sehr inklusiver Zugang zu Umweltproblemen etabliert. Zielkonflikte zwischen ökologischen, ökonomischen und sozialen Problemen werden im Konzept der Nachhaltigkeit integriert. Auf diese Weise werden Allianzen zwischen vormaligen Kontrahenten möglich, was den Möglichkeitsraum der Umweltorganisationen erweitern kann (so argumentiert Roose 2002: 83ff). Feindt (in diesem Heft) hält die Weite und damit Beliebigkeit des Nachhaltigkeitsbegriffs dagegen, der auch konträre Positionen zulässt, ohne zur Entscheidung zu zwingen.
Die zweite Entwicklung in der Folge der Konferenz von Rio de Janeiro war die Initiierung von Prozessen der Lokalen Agenda 21 (LA 21). In Verfahren mit BürgerInnenbeteiligung sollte eine Nachhaltigkeitsstrategie jeweils auf lokaler Ebene entwickelt werden. Auch wenn die Implementation in Deutschland erst mit einiger Verspätung an Schwung gewann (Heinelt/Mühlich 2000, Kern/Schophaus/Koll in diesem Heft), so sind hier doch neue Strukturen für die Diskussion und Bearbeitung von Umweltproblemen entstanden,[4] teils unter Beteiligung bisheriger zivilgesellschaftlicher Akteure im Umweltbereich, teils jenseits bestehender Strukturen
2 Politischer Rahmen: EU und nationale Regierung
In zwei Richtungen hat sich die politische Landschaft für die Umweltpolitik in Deutschland entscheidend geändert: Zum einen hat die Europäische Union in den 1990er Jahren für den Umweltbereich an Bedeutung zugenommen. Zum anderen sind seit 1998 Bündnis 90/Die Grünen in der Bundesregierung vertreten.
Die Europäische Union (EU) hat in den letzten Jahren im Umweltbereich ihre Aktivitäten erheblich ausgedehnt. Viele Themen, wie etwa Umgang mit Chemikalien, Müllbehandlung, Lärmschutz, Naturschutz, werden zu erheblichen Teilen auf europäischer Ebene reguliert (Johnson/Corcelle 1995, McCormick 1999); auch andere Politikbereiche der EU haben aus ökologischer Sicht erhebliche Bedeutung, etwa die Agrar-, Regional- und Verkehrspolitik (Hey 1994). Parallel mit der EU-weiten Regulierung von umweltrelevanten Fragen nimmt die autonome Gestaltungsmöglichkeit auf nationaler Ebene ab. Nationale Alleingänge werden durch die Verträge der EU untersagt[5] oder von den nationalen Regierungen vermieden, damit im europäischen Binnenmarkt nicht unterschiedliche Regelungen gelten und zu Handelshemmnissen führen.
Für die zivilgesellschaftlichen Akteure im Umweltbereich ist damit ebenfalls eine tendenzielle Einschränkung ihrer Einflusschancen verbunden. Die auf nationaler Ebene erkämpften Zugänge werden weniger wirkungsvoll, weil die wichtigen Grundsatzfragen bereits auf europäischer Ebene festgelegt sind. Damit stehen die Umweltorganisationen einer wesentlich veränderten Situation gegenüber, in der sie entweder geringere Einflussmöglichkeiten hinnehmen oder ihre Aktivitäten auf die EU-Ebene erweitern, was wiederum erheblich Probleme nach sich zieht. Das Themenheft "Der EU-Koloss - Demokratiefreie Zone?" des Forschungsjournals Neue Soziale Bewegungen (Heft 4/2001) hatte sich diesen Fragen gewidmet (vgl. Schuppert, Schwenken und Roose in jenem Heft, sowie Roose 2003, Rucht 2000, 2002). Die Frage, in welchem Maße es den zivilgesellschaftlichen Akteuren nicht nur im Umweltbereich gelingt, sich auf die EU einzustellen, wird ihren politischen Einfluss in Zukunft wesentlich bestimmen.
Auf nationaler Ebene hat der Einzug von Bündnis 90/Die Grünen in die Bundesregierung 1998 Hoffnungen auf eine ökologische Wende genährt. Die Regierungsbeteiligung der Bewegungspartei wurde höchst unterschiedlich bewertet. Während Roland Roth nach einem Jahr rot-grün im Forschungsjournal von "lähmenden Enttäuschungen" sprach (Roth 1999: 20), kommen Jänicke/Reiche/Volkery zumindest am Ende der ersten Legislaturperiode zu einem eher positiven Ergebnis: "Insgesamt ist der Mitte der 1990er Jahre ins Stocken geratene Motor einer umweltpolitischen Weiterentwicklung wieder auf Touren gekommen" (Jänicke u.a. 2002: 59). Meilensteine grüner Umweltpolitik waren der mittelfristige Atomausstieg, die Reform des Naturschutzgesetzes, erste Schritte zu einer Agrarreform mit einem stärkeren Sektor ökologischer Landwirtschaft und die Besetzung des Themas Verbraucherschutz.
Doch es wäre verfehlt, hier allein von einer Erfolgsbilanz zu sprechen, denn gerade Umweltorganisationen hatten sich von den grünen Politiker/innen auf der Regierungsbank weit mehr versprochen. Besonders deutlich wird dies an der Kritik aus der Umweltbewegung am beschlossenen Atomausstieg.[6] Die nun im neuen Koalitionsvertrag für die Regierungszeit 2002 bis 2006 akzeptierte längere Laufzeit für das Atomkraftwerk Obrigheim wird vielfach als Rückschlag für den mittelfristigen Atomausstieg betrachtet, denn das Atomkraftwerk hat die vereinbarte durchschnittliche Laufzeit von 32 Jahren Ende 2002 bereits um zwei Jahre überschritten. In ihrer umweltpolitischen Gesamtbewertung des neuen Koalitionsvertrages kommt die BUND-Vorsitzende Angelika Zahrnt zu dem Urteil: "Der Koalitionsvertrag ist zwar grün angehaucht, ein Umweltsiegel können wir jedoch nicht dafür vergeben" (BUND 2002).
Nicht nur auf der inhaltlichen, auch auf der Ebene von Einfluss- und Mobilisierungsmöglichkeiten der Umweltbewegung bleibt das Resümee gemischt. So könnte mit dem Atomkonsens die Mobilisierbarkeit des Atomthemas, das in der deutschen Umweltbewegung ein so dominantes Thema ist, einen Rückschlag erlitten haben. Ob diese Vermutung Bestand hat, wäre mit aktuellen Analysen zu klären.
Auch die Frage, ob mit der grünen Regierungsbeteiligung die Umweltorganisationen tatsächlich größeren Einfluss auf die Bundespolitik haben oder ob im Vergleich zu den CDU-Umweltminister/innen Klaus Töpfer und Angela Merkel die Zugangs- und Einflusschancen im Wesentlichen unverändert blieben, bleibt zu klären. Schließlich hat sich die Entfernung der grünen Partei von den neuen sozialen Bewegungen fortgesetzt; die Grünen betrachten sich mittlerweile als "normale Partei". Auch in diesem Fall haben sich die ehemaligen Herausforderer etabliert.
3 Akteure und Diskurse der Umweltpolitik - eine Bestandsaufnahme
Vor sechs Jahren hatte das Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen eine "Bilanz der Umweltbewegung" (Heft 4/1996) präsentiert. Aus heutiger Sicht kann es nicht um ein Resümee einer abgeschlossenen Bewegung gehen, das wäre verfrüht. Doch es ist deutlich, dass der Blick auf die Umweltbewegung und Nicht-Regierungsorganisationen im Umweltbereich, auf Akteure und Diskurse der Umweltpolitik ein anderer sein muss.
Peter H. Feindt präsentiert in seinem Beitrag einen historischen Abriss des Umweltdiskurses. Dabei wird deutlich, wie aus der Konfrontation zwischen Umweltbewegung und einer weitgehend ablehnenden Front aus Wirtschaft und Politik in der Zwischenzeit ein inklusiver, breiter Diskurs um ökologische Modernisierung und Nachhaltigkeit geworden ist. Der diskursanalytische Blick zeigt nicht allein den Abbau der Konfrontation, sondern weist auch auf politische Probleme hin, die aus einem Nachhaltigkeitsdiskurs resultieren, der alle Akteure und Personen aufnehmen kann ohne zu konträren Positionen und Kontroversen um den richtigen Weg zu zwingen.
Der Blick auf die Umweltbewegung und ihre Organisationen reicht für eine Betrachtung des Wechselspiels von Politik und Zivilgesellschaft im Umweltbereich nicht mehr aus, er hat sich aber auch nicht erledigt. Jochen Roose und Dieter Rucht fragen in ihrem Artikel nach der Unterstützung der Ökologiebewegung. Dafür fragen sie nach verschiedenen Arten der Unterstützung und diskutieren einige Aspekte, die Hinweise auf die zukünftige Entwicklung der Bewegung geben können. Christopher Rootes betrachtet die deutsche Umweltbewegung im europäischen Vergleich. Daten aus einem Projekt zu Umweltbewegungen in sieben Mitgliedsländern der EU machen es möglich, die Entwicklung der Umweltproteste in den Ländern zu vergleichen. Insbesondere die nationalen Besonderheiten werden durch diese Gegenüberstellung deutlich.
Die Lokale Agenda 21 steht im Vordergrund des Beitrages von Kristine Kern, Claudia Koll und Malte Schophaus. Deutschland gehört zu den Nachzüglern, wenn es um die Initiierung von Diskussionsprozessen zur Erarbeitung einer Nachhaltigkeitsstrategie geht. Im internationalen Vergleich aber auch im Vergleich der Bundesländer können die AutorInnen deutlich machen, welche ökonomischen, politisch-institutionellen und gesellschaftlichen Bedingungen für die unterschiedliche Aufnahme der Lokalen Agenda 21 verantwortlich sind. Nur ein Teil dieser Bedingungen sind kurz- und mittelfristig politisch beeinflussbar, doch es ergeben sich aus den Befunden interessante Hinweise, wie die Prozesse weiter gefördert werden können.
Heike Walk schließlich richtet ihren Blick auf die internationale Ebene. Sie diskutiert das Konzept der Global Governance als Hoffnungsträger einer internationalen Umweltpolitik. Der normativen, zum Teil euphorischen Diskussion der frühen 1990er Jahre stellt sie die Erfahrungen der letzten zehn Jahre, insbesondere bei der Konferenz von Johannisburg in diesem Jahr, gegenüber. Dabei kommt sie zu einer ernüchternden Bilanz.
Die Europäisierung mit ihren Wirkungen auf die Umweltpolitik, ihre Akteure und Diskurse, bleibt in diesem Heft unberücksichtigt. Dazu finden sich Beiträge im Heft 4/2001 des Forschungsjournals und in einem demnächst erscheinenden Sammelband von Klein, Koopmans, Trenz und anderen (2002). Die in diesem Heft versammelten Beiträge machen deutlich, dass sich die Herausforderer der Umweltbewegung in verschiedenen Hinsichten etabliert haben. Damit sind sie aber keineswegs in der Mitte der Politik angekommen - sie bleiben Herausforderer.
Jochen Roose, Leipzig.
Literatur
- Benford, Robert D./Hunt, Scott A. 1995: Dramaturgy and Social Movements: The Social Construction and Communication of Power. In: Lyman, Stanford M. (Hg.): Social Movements. Critique, Concepts, Case-Studies. London, Basingstoke: Macmillan, 84-109.
- Brand, Karl-Werner/Fürst, Volker 2002: Voraussetzungen und Probleme einer Politik der Nachhaltigkeit. Eine Exploration des Forschungsfelds. In: Brand, Karl-Werner (Hg.): Politik der Nachhaltigkeit. Voraussetzungen, Probleme, Chancen - eine kritische Diskussion. Berlin: edition sigma, 15-109.
- Brundtland, Gro Harlem 1987: Our Common Future: World Commission on Environmental Development. Oxford: Oxford University Press.
- Brunnengräber, Achim u.a. 2001: NGOs als Legitimierungsressource. Zivilgesellschaftliche Partizipationsformen im Globalisierungsprozess. Opladen: Leske+Budrich.
- BUND o.J.: Ausstieg aus der Atomenergie? www.bund.net/lab/reddot2/pdf/atom.pdf.
- BUND 2002: Koalitionsvertrag erreicht Umweltziele nur zum Teil. Berlin: www.bund.net/lab/reddot2/206_2017.htm.
- Gerhards, Jürgen 1992: Dimensionen und Strategien öffentlicher Diskurse. In: Journal für Sozialforschung, Jg. 32, Heft 3/4, 307-318.
- Heinelt, Hubert/Mühlich, Eberhard 2000: Lokale 'Agenda 21'-Prozesse. Erklärungsansätze, Konzepte und Ergebnisse. Opladen: Leske+Budrich.
- Hey, Christian 1994: Umweltpolitik in Europa. Fehler, Risiken, Chancen. München: C.H.Beck.
- Janett, Daniel 1997: Vielfalt als Strategievorteil: Zur Handlungskompetenz von Nicht-Regierungs-Organisationen in komplexen sozialen Umwelten. In: Altvater, Elmar u.a. (Hg.): Vernetzt und Verstrickt. Nicht-Regierungs-Organisationen als gesellschaftliche Produktivkraft. Münster: Westfälisches Dampfboot, 145-173.
- Jänicke, Martin u.a. 2002: Rückkehr zur Vorreiterrolle? Umweltpolitik unter Rot-Grün. In: Vorgänge, Jg. 41, Heft 1, 50-61.
- Johnson, Stanley P./Corcelle, Guy 1995: The Environmental Policy of the European Communities. London, Den Haag, Boston: Kluwer Law International.
- Klein, Ansgar u.a. 2002: Bürgerschaft, Öffentlichkeit und Demokratie in Europa. Opladen: Leske+Budrich.
- Kolb, Felix 1997: Der Castor-Konflikt. Das Comeback der Anti-AKW-Bewegung. In: Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen, Jg. 10, Heft 3, 16-29.
- McCormick, John 1999: Environmental Policy. In: Cram, Laura u.a. (Hg.): Developments in the European Union. Basingstoke, London: Macmillan, 193-210.
- Princen, Thomas/Finger, Matthias 1994: Introduction. In: Princen, Thomas/Finger, Matthias (Hg.): Environmental NGOs in World Politics. Linking the local and the global. London, New York: Routledge, 1-25.
- Roose, Jochen 2002: Made by Öko-Institut. Wissenschaft in einer bewegten Umwelt. Freiburg/Breisgau: Öko-Institut Verlag.
- Roose, Jochen 2003: Die Europäisierung von Umweltorganisationen. Die Umweltbewegung auf dem langen Weg nach Brüssel. Wiesbaden: Westdeutscher Verlag (in Vorbereitung).
- Roth, Roland 1999: Ein Jahr Rot-Grün. Ein politischer GAU für die neuen sozialen Bewegungen? In: Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen, Jg. 12, Heft 4, 10-21.
- Rucht, Dieter 2000: Zur Europäisierung politischer Mobilisierung. In: Berliner Journal für Soziologie, Jg. 10, Heft 2, 185-202.
- Rucht, Dieter 2002: The EU as a Target of Political Mobilisation: Is there a Europeanisation of Conflict? In: Balme, Richard u.a. (Hg.): L'Europe des intérêts, mobilisations et espace européen. Paris: Presses de Sciences Politique, 163-194.
- Rucht, Dieter/Roose, Jochen 2001: Zur Institutionalisierung von Bewegungen: Umweltverbände und Umweltproteste in der Bundesrepublik. In: Weßels, Bernhard/Zimmer, Annette (Hg.): Verbände und Demokratie in Deutschland. Opladen: Leske+Budrich, 261-290.
- Snow, David A. u.a. 1986: Frame Alignment Processes, Micromobilization and Movement Participation. In: American Sociological Review, Jg. 51, Heft 4, 464-481.
- Walk, Heike 1997: "Ein bißchen bi schadet nie": Die Doppelstrategie von NGO-Netzwerken. In: Altvater, Elmar u.a. (Hg.): Vernetzt und Verstrickt. Nicht-Regierungsorganisationen als gesellschaftliche Produktivkraft. Münster: Westfälisches Dampfboot, 195-221.
- Walk, Heike/Brunnengräber, Achim2000: Die Globalisierungswächter. NGOs und ihre transnationalen Netze im Konfliktfeld Klima. Münster: Westfälisches Dampfboot.
Anmerkungen
- Am Beispiel des Öko-Instituts lässt sich diese Entwicklung gut nachzeichnen (Roose 2002).
- Brand und Fürst sprechen für die Nachhaltigkeitsforschung von einem "umweltpolitischen Bias" (2002: 42). Das dürfte ähnlich für die frühe politische Diskussion gelten.
- Zur Bedeutung der Diskurse vgl. Feindt (in diesem Heft), zum Nachhaltigkeitsdiskurs auch die Rezension von Hellmann (in diesem Heft).
- Die Prozesse der LA 21 drehen sich wohlgemerkt nicht allein um ökologische Fragen, sondern entsprechend des Nachhaltigkeitskonzepts um ökonomische, soziale und ökologische Fragen.
- Im Bereich des Umweltschutzes sind unter bestimmten Bedingungen höhere Schutzbestimmungen in einem Land zulässig. Vgl. Art. 95(4-6), EG-Vertrag vom 2.10.1997.
- Der Bund Umwelt und Naturschutz Deutschland kommt in seinem Positionspapier zu dem Atomkonsens zu folgendem vernichtenden Ergebnis: "Der Atomausstieg [ist] in weite Ferne gerückt, denn der sogenannte Konsens hat mit einem Atomausstieg nichts zu tun" (BUND o.J.: 5)
